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论房屋拆迁法律程序的建构

作者:admin  来源:中国土地征收拆迁律师网  时间:2013-04-16 09:11:57

  摘要:当前我国房屋拆迁的程序制约亟需强化,其原因在于:保障人民基本权利的需要;防止房屋拆迁权的滥用;保障公共利益目的的需要是拆迁公正有偿性的保证。房屋拆迁的法律程序化主要体现在下列方面:公共利益的确定程序;拆迁具体程序;补偿的确定和救济程序。

  关键词:房屋拆迁 程序 补偿 公共利益

  房屋拆迁是指根据城镇建设规划和国家专项工程的迁建计划及当地政府的用地文件,拆除和迁移建设用地范围内的房屋及其他设施的行为,是国家运用公权力取得私人土地使用权和房屋所有权的行为。由于城市发展和国家专项建设工程的需要,必须对城镇国有土地的使用权进行再分配,从而优化土地资源的利用率,使土地利用达到最优化的配置,拆迁在此方面是一个十分有效的方式。在我国目前的法律中,关于不动产征收程序的规定不够完善,公示性和公正性不够细化,这在一定程度上给拆迁活动留下了法律漏洞。例如政府在决定土地规划时,缺乏公开的听证程序;在协议发生纠纷时,则缺乏相应的司法救济。因此,我国房屋拆迁的程序制约亟需强化。

  一、国家在构建房屋拆迁法律框架时要注重程序化之路,究其缘由,主要基于以下考虑

  (一)保障人民基本权利的需要

  正当程序(due process of law)最初起源于英国普通法,美国法学家库里《宪法性限制》一书中以国家的法律对财产的保护一章为核心,阐明了正当程序本身就是对财产权重要的实质性的保护,它“包括了所有对政府干预财产权的行为所作的来自宪法的明示的和默示的限制”。这构成了英美法中的“程序优于权利”原则的基础,即程序早于权利,是权利实现的基本保障,“基本权利既包含着程序保障,则使得正当法律程序之要求,内化在每一个基本权利中。”我国宪法中虽然没有“正当法律程序”的明文规定,但是应肯定实体基本权利必须伴随着程序保障才算是完整的权利。因此,我国修正后的宪法第十三条关于“公民的合法的私有财产不受侵犯”的规定,也应推定为内含着程序保障。对此,物权法第四十二条“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”的规定明确有力地肯定了宪法所应有的内在涵义。由此,就房屋拆迁而言,对私人财产权的保护,同样包含着对房屋拆迁的目的、补偿标准和征收程序等方面的正当性进行审查,应及时通知被拆迁人程序进行的状态,听取被征收人的意见,举行听证会,确保当事人的主张在征收决定中获得适当的考量。房屋拆迁必须经一定审慎、严谨程序而实行,才符合宪法和物权法保障人民财产权及其他基本权利的意旨。

  (二)防止房屋拆迁权的滥用

  房屋拆迁权的行使是否合法,是一个往往被立法和理论研究所遗忘的问题。房屋拆迁权的行使是否合法可从两个方面加以评定。一是其实体要件,房屋拆迁权的核心在于它的强制力,其不需经被拆迁人的同意就能够产生法律效力。由于这项权力的行使以国家权力作为后盾并涉及私人房屋所有权的保护,因此,防止该项权力的滥用,便成为判定拆迁权行使合法性的关键。而为了判定拆迁权是否被滥用,应当首先在法律上设置一个标准,用以评判一项具体的拆迁行为是否合法。这项标准就是“社会公共利益”。二是其程序要件,程序法与实体法一样有着独立的价值,因此,在确定拆迁权本身应当具有的实体要件后,有必要对拆迁权行使的方式、手续等程序进行探讨。笔者认为,听证程序是公民监督权和对拆迁合法性异议权实现的重要途径之一。经济学家张曙光指出“既然是公共目的,既然拆迁和建设涉及公众的切身利益,那么为什么不由公共决策和公众选择,却要官员做主呢?”为了避免官员拆迁权的滥用,必须因如市民的监督,如听证程序,以公众的公共选择来制衡政府官员的行为。同时应引入人大的监督机制,各级人大对本辖区的房屋拆迁应有监督权,由各级人大来判断表决是否符合公共利益的目的。审议拆迁的公共利益性是各级人大应有的国家职权,是防止各级政府滥用权力,维护社会公共利益的组织保障与程序保障。另外,当公民的监督权和对拆迁合法性异议权的行使不能通过合理途径实现时,还应赋予他们通过司法程序解决的权利。

  (三)保障公共利益目的的需要

  根据我国宪法第十条、《土地管理法》第二条及《物权法》第四十二条的明确规定,国家基于公共利益的需要,才可对房屋进行征收。其中公共利益是一个不确定的法律概念,若不加以具体化、法定化,有可能成为某些地方政府侵犯部分公民土地权益的“护身符”。然而,公共利益也是一个非常复杂的概念,从地域方面来说,有国家范围内的公共利益和区域之内的公共利益;从时间方面来说,有长远的公共利益和近期的公共利益;从公共利益的内容来看,有财产及其权益的公共利益、有秩序及安全的公共利益,有生存发展的公共利益等等。从对公共利益的划分不难看出,不仅公共利益与个体利益是相比较而言的,就是在公共利益范围内,也客观存在着利益大小、远近和重要性的比较。因此,公共利益并不是始终绝对优先和主导的利益,其在很大程度是一个主观认识的概念,即便在个案中也离不开权衡,甚至需要预测未来,只有在谨慎、全面考虑和权衡各方利益的情况下才能得出正确的结论。因此,有的学者所持“公共利益作为征收行为正当性的基础,应该通过立法加以明确,公共利益规定的越窄越好”的观点是欠妥的。

  鉴于从理论上和立法中界定公共利益的内涵和外延极其困难,因此,有学者提出,与其将注意力放在对“公共利益”的理论界定上,还不如将注意力转移至制度建设,让全国和地方人大及其常委会在征收和补偿方案的决定中发挥更大的作用。这实质上是通过民主程序形成公共利益,经由充分的公共意见的沟通决定是否征收,从而更具说服力。

  (四)是拆迁公正有偿性的保证

  公平补偿与公共利益构成对征收权限制的唇齿条款,“无补偿既无征收”。然而现有城市拆迁制度并未考虑到对土地使用权的补偿。1998年修订的《土地管理法》规定政府有权收回国有土地使用权且同时必须给予适当补偿。但2001年施行的《城市房屋拆迁管理条例》以及新出台的《物权法》只明确了对房屋所有权的补偿,而不涉及对土地使用权的补偿。这不能不说是物权法的一处缺憾。虽然当城市拆迁中大量的被拆迁人利益损害的事件出现后,政府也力图采取措施保护被拆迁人,然而多数作用不明显,这是因为,一方面措施的实施和监督需要成本,另一方面也由于政策的出台存在时滞。由于被拆迁人无法通过市场来对拆迁人的损害行为进行惩罚并提出防范对策,因此政府总是处于亡羊补牢的保护困境中。此外,由于时滞及房地产产品的非标准性和特质性,政府决定的拆迁补偿价格的变动往往无法反映防地产市场价格的变动,以此来签订的拆迁合同,当然难以保护双方特别是处于弱势的被拆迁人的利益。因此,在现有立法的基础上,为了保障被拆迁人能顺利获得公平补偿,必须启动司法程序,使应有的公平的补偿落到实处。

  二、房屋拆迁法律程序化的对策

  如何建构我国房屋拆迁制度的“正当法律程序”,使其兼顾人权保障和行政效能,将是今后房屋拆迁制度改革的方向。房屋拆迁制度的“正当法律程序化”应从公共利益的确定程序、拆迁过程中的程序和补偿救济程序三个方面予以构筑。

  (一)公共利益的确定

  如前所述,鉴于从理论上和立法中界定公共利益的内涵和外延极其困难,应将注意力从“公共利益”的实体意义界定上转移至程序制度建设,通过民主程序形成公共利益,经由充分的公共意见的沟通决定是否征收。具体体现在:拆迁是否是为公共利益,为了公共利益是否必须拆迁,可以通过听证程序听取公众的意见,可以提交各级人大来审议,如果相对人对之有异议,则可诉诸法院,由法官做出最终解释。从而赋予公民对非社会公共利益拆迁的异议权,建立起一套公开、公正、透明的决策和监督程序。

  (二)拆迁程序

  在拆迁活动的权利与权力体系中,被拆迁人所享有的房屋所有权是土地所有权、国有土地使用权的发展的结果,也是国家行政管理权的形势所指向的对象。在具体的房屋拆迁中,从保护被拆迁人的角度和防止拆迁权滥用的角度看,基于土地的国家所有权,被拆迁人通过各种形式取得国有土地的使用权,进而在土地上建造房屋取得房屋所有权。因此,拆迁行为必须按照这种权利与权力之间的递进关系进行才能保证拆迁行为的合法性和正当性,才能保证拆迁权的正当行使。在拆迁过程中,拆迁人首先应当收回国有土地使用权,在此基础上才能进行行政征收或者其他形式的房屋所有权的转移以及伺候的补偿等相关法律程序。否则,拆迁中的行政意志或许会更多地体现为某些当权者的个人意志;而作为理性人的当权者又存在着对自身利益最大化的追求,这种追求很有可能转换成权力寻租,表现在最大限度地侵犯公民权利的行为、对政绩的盲目追求以及与拆迁人等利益集团勾结的情形上。

  (三)补偿的确定和救济程序

  英国学者安东尼·奥格斯说:从来没有哪个制度否认过政府的征收权,重要的是征收的法律限制。可以说,如果没有正当程序,政府权力的滥用就不会遇到任何障碍,一切法定权利都将因其不可操作性而变得毫无意义。在房屋拆迁中,增加补偿行为的程序性控制是法治行政发展的必然选择。由于我国现行规范性法律文件没有对国有土地使用权的补偿作出明确规定,因此,在我国被拆迁房屋的补偿标准采取“两条腿走路”,既通过规范性文件和评估机构来确定对房屋所有权的补偿,以及通过评估机构来确定对国有土地使用权的补偿标准。但是,无论采取哪一种确定标准,如果在行政程序中无法达成一致意见,都可以启动司法程序,通过司法程序来保护被拆迁人的合法权益。

  注释:

  1.蒲杰,余斌。房屋拆迁权的滥用与预防。现代法学。2002(4)。143-146.

  2.张曙光。征地拆迁案的法律经济分析。中国土地。2004(5)。45.

  3.张海军。拆迁纠纷的经济分析。中国房地产。1999(2)。56-60.

  4.彭小兵。城市拆迁的制度性问题及政策设计。求索。2007(4)。46.

  5.张福刚,李富民。城市房屋拆迁中的程序价值再思考。河南省政法管理干部学院学报。2006(5)。117-121.

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